當(dāng)前大氣污染治理制度存在的問題

盡管我國大氣污染治理制度已有很大進(jìn)步， 但仍存在較多問題。

　　(一) 制度形式雖逐漸多元化，但法律法規(guī)等強(qiáng)約束力制度和技術(shù)政策等類型的制度數(shù)量仍較少。在國外先進(jìn)國家，如美國關(guān)于空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定頒布了《空氣質(zhì)量法》，更多運(yùn)用法律甚至憲法的形式來保證實(shí)行，[3] 而我國大氣污染治理制度目前雖然已逐漸形成一個(gè)體系，但關(guān)于治理大氣污染的政府條例仍占較大比例，如指導(dǎo)辦法、方案、通知等，而類似于《大氣污染防治法》等成文法或憲法的制度形式較少，其約束力和強(qiáng)制力相較大大減弱。技術(shù)政策在我國政府條例這一層級的制度中，諸如《機(jī)動車排放污染防治技術(shù)政策》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》等制度形式數(shù)量較少。

　　(二)大氣污染治理機(jī)構(gòu)地位不斷提高，且呈現(xiàn)多部門合作的趨勢，但仍局限于同級部門 間合作，與縱向部門間和政府組織外的合作仍較少。正如全球治理委員會在《我們的全球之家》中將治理定義為“各種公共的或私人的個(gè)人或 機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，[4] 所以多元主體的參與是治理各種社會問題的趨勢。 政府機(jī)構(gòu)是大氣污染治理的主體，且部門間的 合作有利于合理分配資源，為大氣污染的治理提供財(cái)力、物力等方面的支持，更好地治理大氣污染。但我國大氣污染治理機(jī)構(gòu)與監(jiān)測監(jiān)督等機(jī)構(gòu)的合作較少，不利于大氣污染的預(yù)防和減緩，同時(shí)與全國人民代表大會及常委會等上級權(quán)力機(jī)構(gòu)和下級相關(guān)部門的合作與互動也較少，在縱向?qū)蛹墰]有形成較完善的體系，地方機(jī)構(gòu)很少參與到制度制定過程中。制定大氣污染物合理的濃度和總量標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)測大氣中各污染物的數(shù)值、研究和使用大氣污染物減排技術(shù)等工作的實(shí)施，需要政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與專業(yè)技術(shù)企業(yè)的合作。但目前，大氣治理機(jī)構(gòu)不管是與科學(xué)研究院、高等院校等專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，還是與企業(yè)等主要大氣污染源的合作，或者是與國際政府或非政府組織的合作，都是處于初步階段，合作的力度和深度都有待加強(qiáng)。

　　(三)重點(diǎn)管制對象較少，執(zhí)行力度仍需加強(qiáng)。美國對二氧化硫、總懸浮顆粒物、一氧化碳、 二氧化氮、臭氧、鉛等六種污染物都進(jìn)行嚴(yán)格控制，[5] 這六種污染物只要有一種不達(dá)標(biāo)的地區(qū)就被稱為未達(dá)標(biāo)區(qū)，就強(qiáng)制該地區(qū)進(jìn)行治理。而我國目前所管制的污染物主要是化學(xué)需氧量、 氨氮、二氧化硫、氮氧化物和顆粒懸浮物這幾種， 其他污染物的管制標(biāo)準(zhǔn)很少或幾乎沒有，沒有考慮大氣污染物之間的相互影響，而且在已有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，雖然我國的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐漸接近或達(dá)到先進(jìn)國家的水平，如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 已于2012 年將 PM2.5 納入我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，但執(zhí)行力仍有待加強(qiáng)。

　　(四)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的措施目前主要在京津冀等部分地區(qū)實(shí)施，且在實(shí)施過程中，地方政府積極性未充分調(diào)動。美國、歐盟等是較早實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施的國家和地區(qū)。在美國，除了聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署、州和地方之外，還設(shè)有專門的州際輸送委員會;[6] 且全國共設(shè)立了 247 個(gè)州內(nèi)控制區(qū)和 263 個(gè)州際控制區(qū)，其中州內(nèi)控制區(qū)由州管理，州際空氣質(zhì)量控制區(qū) 的污染問題由有關(guān)州政府聯(lián)合組建的州際空氣污染控制機(jī)關(guān)管理;[7] 同樣，在歐盟實(shí)施區(qū)域保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制和跨境污染防治合作機(jī)制， 如《2008/50/EC 指令》第 25 條第 1、2 款規(guī)定， 相關(guān)成員國應(yīng)協(xié)力合作，適當(dāng)時(shí)可制定聯(lián)合行動。這些措施給了地方很大的自主權(quán)。但我國的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施主要集中在京津冀、珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而對西北等欠發(fā) 達(dá)地區(qū)和空氣污染嚴(yán)重的工業(yè)城市目前還沒實(shí)施此措施，重點(diǎn)治理的地區(qū)數(shù)量相對我國遼闊的疆域而言較少;且在實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控措施的重點(diǎn)區(qū)域，主要是中央政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而地方政府的自主權(quán)相對較少，其積極性未充分調(diào)動。